농지개혁 [農地改革] 한국에서는 1949년 농지개혁법에 의해 농지를 농민에게 적절히 분배함으로써 농가경제(農家經濟)의 자립과 농업생산력의 증진으로 농민생활의 향상과 국민경제의 균형 발전을 기하기 위해 실시되었다. 누대에 걸쳐 전통적으로 세습되어 온 소작제도(小作制度)가 일제침략 이후로 더욱 심화되어, 1945년 8 ·15광복 전후의 농지소유 실태를 보면 농지 총면적 222만 5751.6ha로 1호당 평균 1.078ha였으며, 자작농(自作農)이 전농토의 37%인 85만 ha, 소작농이 63%인 147만 ha였다. 농가호수에서는 순자작 13.7%, 자작 겸 소작 34.6%, 순소작 48.9%, 피용자(被傭者)가 전체 호수의 2.7%였다. 또 소작료는 경작자 대(對) 지주의 비(比)가 5:5였다. 이와 같은 농지소유 상황 때문에 한국의 농촌사회는 신흥 일본지주의 출현, 부재지주 증가, 소작쟁의(小作爭議), 소작농의 급격한 증가, 소작농의 몰락과 이농 등의 현상이 두드러졌다. 이에 미군정은 전 일본인 소유농지의 한국 귀속을 위해 1945년 8월 9일 이후 동양척식회사(東洋拓殖會社)가 소유한 전재산 및 조선 내 법인의 일본인 재산을 관리할 목적으로 동양척식회사의 후신인 신한공사(新韓公社)를 설립하였다. 그리고 해외에서 귀국한 동포와 월남동포에게 분배하였다. 1948년 3월 중앙토지행정처(中央土地行政處)의 설립과, 그해 8월 15일 신정부의 수립과 더불어 신헌법(새 한국헌법 제86조에 농지는 농민에게 분배하며 그 분배방법 ·소유한도, 소유권의 내용과 한도는 법률로써 정한다고 규정함)의 제정과 함께 본격적으로 농지개혁을 정책화하였다. 1949년 6월 21일 법률 제31호로 농지개혁법이 발효되었다. 그런데 일본인의 토지유산은 조선연보(朝鮮年報)의 1942년 통계로 보아 전국에 전답 40만 ha인 13%로 추산되고 있었다. 농지개혁의 방법은 신한공사가 관리하는 적산농지와 국유로 소유자가 분명하지 않은 토지는 흡수하고 비농가의 농지, 자경(自耕)하지 않는 자의 농지, 3ha를 초과하는 농지는 국가에서 수매하여 이들 지주에게 해당농지 연수확량(年收穫量)의 150%로 5년간 연부상환 보상하도록 하는 지가증권을 발급하였다. 그리고 매수농지의 연수확량 측정은 소재지위원회(所在地委員會)의 의결을 거쳐 지목별 표준 중급농지를 선정하여 지번별로 보상액을 결정하였다. 한편, 정부가 수매한 농경지는 직접 경작하는 영세농민에게 3ha를 한도로 분배하되 그 대가를 5년 연부상환으로 해당토지 수확량의 30%씩을 곡물이나 금전으로 상환하였다. 농지개혁에 의해 영세농에 분배된 농지는 일반 수매농지가 75만 5000ha, 적산농지 26만 9000ha로, 총면적은 102만 4000ha였다. 그런데 농지개혁이 있게 되자 이에 앞서 지주의 소작농에 대한 토지 강매운동이 전개되어 일부 선량한 소작인은 평시의 값보다도 비싼 값으로 농지개혁 전에 지주로부터 토지를 매입하게 되어 농지개혁 전에 이미 절반 이상의 농지분배가 이루어졌다. 한편, 농지개혁법에 의해 분배사업이 이루어진 1951년 4월 통계에 의하면 지가증권(地價證券)을 보상받은 지주는 24만 4250명이었다. 이상의 농지개혁은 1950년 한국전쟁으로 시행 초부터 중단되어 당초의 5년 상환계획이 늦추어져서 1961년 5월 11일 농지개혁사업정리요강(農地改革事業整理要綱)을 제정하여 1964년까지 종결하도록 기간을 연장하였다. 농지개혁의 성격을 보면, ① 농지개혁의 원만한 수행이 이루어지기 전에 지주계층의 소작인에 대한 3ha 이상의 자기토지 강매현상으로 그 실효를 충분히 거둘 수 없었다. ② 농지개혁기간 동안 한국전쟁으로 혼란이 야기되어 기간의 연장이 불가피하였다. ③ 기생지주(寄生地主)를 배제하고 건전한 농가경제를 기대하였으나 지주계층의 사전 강매에 따른 경제적 부담과 유상분배(有償分配)에 따른 빈농(貧農)의 곤란으로 자기소유 농지를 방매하고 부농(富農)이 이를 겸병(兼倂)하여 신흥지주계층(新興地主階層)과 소작제가 부활하는 현상이 나타났다. 이상과 같은 문제점은 오늘날도 계속되어 경제발전에 맞춰 경영규모를 높이고 기계화(機械化)를 통한 생산성(生産性) 증대까지 〈제1차 농지개혁〉은 미군정에 의해 실시되었다. 미군정은 1945년 10월 5일 소작료의 상한을 연 수확량의 1/3로 제한하는 조치를 취한 데 이어 12월에는 조선 내 모든 일본인 소유 재산을 미 군정청 소유로 귀속시켜 신한공사로 하여금 관리토록 하였다. 이어 미군정은 1946년 2월 27일자로 토지개혁법안 기초위원회를 구성하여 초안을 작성한 다음 1947년 초 남조선과도입법의원에 회부하였다. 이 법안은 산업노농위원회의 수정을 거쳐 1947년 12월 본회의에 상정되었으나 정원미달로 본회의가 유회된 데 이어 1948년 3월 입법의원이 해체됨으로써 자동 소멸되었다. 그러자 미군정은 1948년 3월 22일 과정법령 173호와 174호로써 중앙토지행정처를 설치하여 신한공사를 해체하고 귀속농지를 그 소작인들에게 매각하였다. 농가 호당 2정보를 상한으로 연간 생산량의 3배에 해당되는 지가를 현물로써 매년 20%씩 15년간 상환하는 조건이었다. 이리하여 신한공사가 관리하던 귀속농지 중 1948년 4월에 논 154,050정보(총 매각면적의 76%)와 밭 44,979정보(69.1%) 합계 199,029정보(74.3%)가 매각되고, 나머지 논 48,643정보와 밭 20,104정보 합계 68,747정보는 한국정부에 이관되어 1951년 「농지개혁법」에 의해 대부분 분배되었다.

〈제2차 농지개혁〉은 1948년 8월 15일 대한민국 정부 수립 후 「농지개혁법」에 의해 이루어졌다. 1948년 7월 17일 공포된 「제헌헌법」 제86조는 법률에 의해 농지를 분배한다고 명시하였다. 정부는 1948년 9월 7일 「농지개혁법」 기초위원회를 구성하여 작성한 초안을 11월에 발표하고 1949년 1월에 그 수정안을 정부안으로 국회에 제출하였다. 그러나 국회는 별도로 작성한 산업위원회안을 1949년 1월 26일 국회안으로 확정하여 1949년 3월 10일 본회의에 상정하고 정부안은 폐기하였다. 이리하여 1949년 4월 27일 「농지개혁법」이 국회에서 통과되어 정부에 이송되었으나 정부는 보상액 15할과 상환액 12.5할의 차액을 보조하기 위한 재정 미확보 등의 이유를 들어 5월 16일 「농지개혁법」의 소멸을 통고하였다. 이에 대해 국회는 다시 정부에 이송할 것을 의결함으로써 결국 정부는 6월 21일자로 「농지개혁법」을 공포하는 한편, 7월 7일자로 개정안을 제출하였다. 이리하여 개정된 「농지개혁법」이 1950년 2월 2일 통과되어 3월 10일 공포된 데 이어 4월에 농지분배가 이루어져 6월 9일 제1차 연도 상환액 하곡 수납에 착수하였으나 6월 25일 한국전쟁으로 중단되었다가 10월 19일 사업이 재개되어 1951년 3월 5일 농지분배가 완료된 것으로 발표되었다. 이어 1951년 4월 「귀속농지특별조치법」에 의해 1948년 4월에 매각된 귀속농지의 지가도 「농지개혁법」에 의한 분배농지의 상환액과 동일하게 되었다. 분배면적 상한은 농가호당 3정보, 상환조건은 연 수확량의 150%에 해당되는 지가를 매년 30%씩 5년간 균분 상환하는 조건이었다. 농지개혁에 의해 분배된 면적은 논 215,266정보와 밭 101,595정보 합계 316,862정보이었으며, 귀속농지 매각면적은 논 202,693정보와 밭 65,083정보 합계 267,776정보였다. 제1차 및 2차 농지개혁을 통해 논 417,959정보와 밭 166,678정보 합계 584,638정보가 분배되었던 것이다. 이 면적은 1945년 말의 소작지 면적 1,447천 정보(귀속농지 273천 정보와 일반농지 1,174천 정보)의 40.4%에 해당된다. 귀속농지는 모두 매각․분배된 반면 일반농지의 소작지 중 714천 정보(소작지 총면적 1,447천 정보의 49.2%)가 농지개혁이 지연되는 동안 지주에 의해 처분되었던 것이다.

<농지개혁> 농지개혁이란 국가가 지주의 농지를 그 소작인에게 양도하도록 함으로써 농지의 소유관계를 구조적으로 개혁하는 조치이다. 대한민국은 1948년 3월과 1950년 4월 등 2차에 걸쳐 농지개혁을 실시하였지만 한국전쟁으로 인하여 그 기간이 연장되어 1968년 5월 「농지개혁사업 정리에 관한 특별조치법」에 의해 사업을 완료하였다. 농지개혁사업의 실시 배경으로는 두 가지를 들 수 있다. 첫째는 정치적 배경으로서 제2차 세계대전 후 미국은 점령국의 토지개혁을 반공 전략의 핵심으로 일관되게 추진하였으며, 1946년 3월 북한이 사회주의 토지개혁을 실시하자 남한의 농지개혁을 적극 추진하였다. 또한 당시 남한의 정당ㆍ사회단체들도 정치적 지지를 얻기 위해 농지개혁을 주장하였다. 둘째는 사회.경제적 배경으로서 1945년 해방 당시 전농가의 86%가 소작농, 전농지의 64%가 소작지인 상태에서 농업생산력과 농가경제의 향상을 위해서는 지주적 토지소유의 해체가 긴급하게 필요하였다. 나아가 산업 발전을 위해서도 지주 및 토지자본을 산업자본으로 전화시킬 필요가 있었다. 농지개혁의 결과로 분배된 면적은 논 215,266정보와 밭 101,595정보 합계 316,862정보이었으며, 귀속농지 매각면적은 논 202,693정보와 밭 65,083정보 합계 267,776정보였다. 제1차 및 2차 농지개혁을 통해 논 417,959정보와 밭 166,678정보 합계 584,638정보가 분배되었던 것이다. 이 면적은 1945년 말의 소작지 면적 1,447천 정보(귀속농지 273천 정보와 일반농지 1,174천 정보)의 40.4%에 해당되었다. 귀속농지는 모두 매각、분배된 반면 일반농지의 소작지 중 714천 정보(소작지 총면적 1,447천 정보의 49.2%)가 농지개혁이 지연되는 동안 지주에 의해 처분된 경우도 있었다. 농지분배가 완료된 1951년 말에 소작지는 158천정보로서 전체 농지면적 1,958천 정보의 8.1%로 줄었다. 농지개혁을 계기로 하여 식민지지주제가 해체되고 자작농체제가 확립되었으며, 이를 기반으로 농업.농촌은 노동력과 자본의 공급을 통해 한국자본주의 발전에 커다란 기여를 하였다.

＊ 농지개혁 과정에서 생산된 영구보존 문서를 개괄하면 다음과 같다.

○ 분배농지부 : 읍.면 단위로 귀속농지와 일반농지로 나누어 매각 및 분배된 농지의 소재지, 지번, 지목, 면적, 임대가격, 상환액, 분배농가와 지주의 주소.성명, 보상 여부, 등기 여부 등을 기록하였다.

○ 상환대장 : 귀속농지와 일반농지로 구분되어 리별로 편철되어 있다. 분배받은 농가별로 주소.성명, 분배받은 농지의 소재지, 지번, 지목, 지적, 등급, 임대가격, 상환액, 전 소유자의 주소.성명, 상환액 징수내역 등을 기록하였다.

○ 보상대장 : 농지를 분배당하여 보상 받을 지주별로 지가증권 번호, 주소ㆍ성명, 총보상 수량 및 매년 보상 수량, 보상금 지불 내역, 채무 표시, 명의변경 또는 질권 설정 내역 등을 기록하였다.

○ 지가증권교부대장 : 시군ㆍ읍면ㆍ리별로 농지를 분배당한 지주의 주소ㆍ성명, 증권발행번호, 증권번호, 보상수량, 교부연월일 등이 기록하였다.

○ 농지경작조서 : 귀속농지 매각을 위한 과도정부 문서로서 1948년 4월 소작인별 경작농지에 대한 조사기록이다. 소작인 감독의 이름, 소작인의 주소ㆍ성명, 신한공사 분배농지의 필지별 소재지ㆍ지번ㆍ지목ㆍ지적ㆍ등급ㆍ양도가격, 자작지와 소작지의 필지별 소재지ㆍ지번ㆍ지목ㆍ지적을 기록하였다.

<농지소표> 이 문서는 1950년에 실시된 농지개혁에서 분배농지를 확정하기 위해 전국의 모든 농지에 대해 필지별로 지주와 경작자를 조사·기록한 길고 좁은 형태의 조사표로서, 실제 조사할 때 다발로 묶어 휴대하고 다니면서 조사한 내용을 기록한 것이다. 그 양식을 보면, 먼저 ‘농지소표’라는 표제 오른쪽에 자(自), 소(小), 귀(歸), 위(位) 등 네 글자가 있는데 이는 자작지, 소작지, 귀속농지, 위토를 의미하는 것으로서 조사대상 농지가 그 중 어디에 해당되는지 골라 표시한 것이다. 그 아래 길게 제시된 표에는 농지소재지, 지번, 지목(공부(公簿)·실지(實地)), 지적(공부(公簿)·실지(實地)), 등급, 임대가격, 주재배작물, 지주(주소·성명), 경작자(주소·성명)를 기록하게 되있다. . 「농지개혁법」시행령 제32조는 “분배농지(分配農地)를 확정하기 위하여 전필수(全筆數)에 긍(亘)하여 농지소표(農地小票)에 의(依)한 대지조사(對地調査)를 행(行)한다. 구청장, 시장 또는 읍, 면장은 전항(前項)에 의(依)한 대지조사(對地調査)를 기초(基礎)로 소재지위원회(所在地委員會)의 의(議)를 경(經)하여 각농가별(各農家別) 분배농지일람표(分配農地一覽表)를 작성(作成)하여 농가소재지(農家所在地)의 구, 시 또는 읍, 면에서 10일간 종람(縱覽)케 한다. 전항(前項)의 종람기간(縱覽期間)이 경과하도록 소재지위원회에 이의신청이 없을 때에는 분배농지로써 확정한다”고 규정하였다. ‘농지소표’의 작성은 분배농지를 확정하기 위한 첫 번째 절차였던 것이다. 따라서 ‘농지소표’의 기재 내용을 보면 그 농지가 자작지·소작지·귀속농지·위토 중 어디에 해당되는지, 지주와 경작자는 누구인지를 알 수 있으며, 궁극적으로 농지개혁에서 분배대상이었는지 아닌지를 알 수 있다.

<상환대장(분배농지 상환대장)> 분배농지 상환대장은 1950년에 실시된 농지개혁에서 농지를 분배받은 농가별로 분배 농지의 대가를 상환한 내역을 기록한 문서이다. 상환대장의 문서 양식은 상환증서 번호와 분배받은 농가의 주소·성명을 기록한 다음 총상환액 정조(正租)와 대맥(大麥)의 분량으로 표시와 1년 상환액, 상환기간(1950∼1954년의 5년), 상환변경 사유 등을 적고, 그 아래 표에는 분배받은 모든 농지에 대해 필지별로 농지소재지, 지번, 지목, 지적, 등급, 임대가격, 상환액 곡종(穀種)·수량·벼 환산량), 전 소유자 주소·성명, 비고 등을 기록하며, 그 아래에는 상환액징수내역‘ 표로서 상환회수·곡종·총상환액·매회상환액·잔액·상환연월일·증인(證印)·과납(過納)·미납(未納)·비고 등을 기록하였다. 농지개혁법은 상환이 완료된 농지의 소유권 이전등기를 하도록 하였다. 이런 이유로 이 문서는 분배농지 여부와 상환여부를 알 수 있다.

<지가사정원부> 이 문서는 1962년 8월 29일자로 기안 작성된 ‘지가증권 발급 건의’로서, 그 내용은 “지주 망(亡) 백○영 대(代) 백○덕이 신청한 농지대가보상금 증권을 아래와 같이 발급하고자 합니다”라는 문안 아래 1. 피보상자 주소, 2. 성명, 3. 지가사정액, 4. 체감액, 5. 실보상액, 6. 1년 지불액, 7. 증권번호, 8. 보상금액 등이 기록되어 있고, ‘지가사정조서’가 첨부되어 있다. ‘지가사정조서’에는 사정자와 조사자의 날인이 있고, 신청자의 주소·성명, 농지의 소재지, 지목, 지적, 임대가격, 1환당 석수, 사정액, 비고 등이 기록되어 있으며, 표의 맨 아래에 체감의 %와 석수, 보상액, 1년 지불액 등이 기록되어 있다.

<분배농지명세서> ‘분배농지명세서’는 1950년 농지개혁에서 분배당한 농지의 목록표로서, 면·리별로 편철되어 있다. 그 문서양식은 ‘서식1호’라고 명시되어 있는바, 토지소재지 면·리, 지번, 지목(①공부, ②실지), 지적(①공부, ②실지), 분배 연월일, 수배자 성명, 관리청 또는 보관청, 분배 또는 부당분배 사유, 비고 등으로 구분되어 있다. 이 문서에 등재된 농지는 1950년 농지개혁에서 매수·분배된 농지라는 것을 의미하며, 따라서 이 문서는 농지개혁 당시 분배된 농지인가 아닌가를 판단하는 데 유용하다.

<지가증권발급에 관한 서류> 1951년 7월 29일에 기안하여 작성된 ‘지가증권 발급에 관한 건 품의’라는 제목의 문서이다. 내용은 지주○○○으로부터 보상신청이 있어 심사한 결과를 별지조서와 같기 보고 한 것이다. 지주의 주소 성명이 적혀 있고, 마지막에 ‘참고 7월 29일 현재 지가증권 발급 누계’로서 발급인원 수, 총 보상석수, 1년 보상석수, 1년 보상액, 적요 등을 기록하였다.

<지주별 농지확인 일람표> 이 문서는 농지를 분배당하게 된 지주의 필지별 분배대상 농지와 사정액을 기록한 다음 그것을 구·시·읍·면장이 확인한 문서로서, 지주에게 분배농지에 대한 보상액을 지급하기 위해 작성한 것이다. 이 문서의 양식을 보면, ‘제1호양식(第1號樣式)(乙)’으로 명기 되어있고, ‘지주별농지확인일람표’이라는 표제 밑에 구·시·읍·면장의 날인과 지주의 주소·성명을 기록하게 되어 있다. 그 아래 표에 농지표시(구·시·군, 읍·면, 리, 지번, 지목, 지적), 사정액(임대가격, 곡종별, 수량, 금액), 취급자인, 비고 등을 기록하게 되어 있다. ‘지주별농지확인일람표’ 또는 ‘지주확인일람표’는 지주가 제출한 ‘농지보상신청서’ 등 농지보상 관련서류가 6.25 사변 중에 멸실되어 지주보상 업무에 차질이 생기게 되자, 임시조치로서 1950년 11월부터 1952년 3월에 걸쳐 하달한 일련의 농림부장관 통첩(通牒)에 의해 작성되었다. 이 문서의 용도는 농지개혁에 따른 보상액 사정 및 지가증권 발급을 위한 근거자료로 활용되었다.

<보상대장(분배농지 보상대장)> 이 문서는 농지개혁에서 농지를 분배당한 지주에게 그 농지의 대가로 지급할 보상의 내역을 기록하였다. 문서의 양식을 보면, ‘보상대장’이란 제목 옆에 지가증권 번호를 적게 되어 있고, 그 밑에 4개의 표로 구성되어 있다. 첫 번째 표는 피보상자(토지소유자)의 성명·주소·비고, 총보상수량, 1년 보상수량, 지불 연월일(매년 5월 31일 이내), 보상기간(4283년 12월 1일부터 4288년 5월 31일까지), 담보권부 총 채무액, 매수농지 면적 및 보상수량(답, 전, 기타, 계), 체감율 적용상황, 사정보상수량, 체감수량, 기발급(旣發給) 증권액면(證券額面), 실제보상량, 적요 등을 적게 되어 있다. 두 번째 표는 ‘보상금지불내역’ 표로서, 1회부터 5회까지 회차별로 총보상수량, 1년보상수량, 단가, 환산금액, 잔수량(殘數量), 보상지불연월일, 취급자 인, 비고 등으로 구성되어 있다. 세 번째 표는 ‘채무의 표시’로서, 채권자명, 채권액, 1년 지불액, 지불연월일, 지불인, 비고 등으로 되어있다. 네 번째 표는 ‘명의변경 또는 질권 설정 표시’로서, 연월일, 양도인 또는 질권설정자의 주소·성명, 양수인 또는 질권자의 주소·성명, 보상청 증인(證印), 비고 등으로 되어 있다. 농지개혁에서 농지를 분배당한 지주에게는 농지의 대가로 그 농지의 1년 수확량의 150%를 보상하되 그 액수를 기재한 지가증권을 발급해주고 1년에 30%씩 5년에 연부보상(年賦補償)하도록 되어 있었다. 총보상석수는 5년에 받는 보상석수의 총량이며, 따라서 1년보상석수는 총보상석수의 1/5이다. 두 번째 표의 보상금 지급 내역이 그것을 기록하는 표이다. 한편, 체감율 적용상황과 체감수량 및 사정보상수량이란 연간 수확량의 150%를 보상석수로 계산하여 그 수량이 많아질수록 체감율을 높게 적용하도록 한 데서 발생한 현상이다. 즉, 1951년 2월 14일 공포된 대통령령 제451호 「매수농지 대가 보상에 대한 체감률 규정」에서 보상석수가 75석 미만이면 체감률을 적용하지 않고, 75·100석 미만이면 75석 초과분의 3%, 200석·400석 미만이면 200석 초과분의 12%,……1,000석· 2,000석 미만이면 1,000석 초과분의 23%, 10,000석 이상이면 10,000석 초과분의 47%를 체감하도록 규정되었던 것이다. 세 번째와 네 번째 표는 지가증권을 담보로 돈을 빌리거나 지가증권을 매각할 수 있도록 하였기 때문에 그것을 감안하여 마련된 것이다.

<위토인허가대장> 이 문서는 1951년 충남 아산군에서 위토로 인정한 농지의 위토인허번호(아제(牙第)2639호)와 위토의 개요를 기록한 ‘위토인허대장’이다. 위토의 개요로는 1. 묘주의 주소·성명, 2. 위토의 표시(뒷면 기재와 같음), 3. 분묘의 소재지, 4. 묘위와 묘주의 관계 (부, 모, 조고비(祖考), 증조고비(曾祖考), 고조고비(高祖考), 오대조고비(五代祖考), 육대조고비(六代祖考), 칠대조고비(七代祖考), 팔대고조비(八代祖考), 구대고조비(九代祖考), 십대고조비(十代祖考), 형, 처, 제, 서모(庶母), 종조고비(從祖考) 5. 분묘수호조건(시제벌초(時祭伐草), 한식(寒食), 추석(秋夕), 제사공양(祭祀供養)) 6. 수호자의 주소·성명 등을 기록하게 되어 있다. 어떤 농지가 ‘위토인허대장’에 등록되어 있다면 그것은 곧 위토로 인정받은 농지임을 의미한다. 위토로 인정받은 농지는 농지개혁법 제6조에 의해 농지개혁에서 매수·분배되지 않는 농지로 규정되었다.

<위토인정신청서> 이 문서철은 1952년에 작성된 ‘위토인정신청서’의 묶음이다. 내용은 묘주의 주소·성명, 위토의 소재지 주소와 면적, 분묘의 소재지 주소와 면적, 묘위와 묘주와의 관계, 분묘수호조건, 수호자의 주소·성명, 위토 설치연월일을 기록한 다음 “법(농지개혁법을 말함) 제6조에 의하여 별지 분묘소재지위원회의 증명서와 수호자의 승인서를 첨부하여 신청하오니 인정하여주심을 앙원(仰願)함”이라는 문안 밑에 신청연월일과 신청자의 주소·성명을 기록하게 되어 있다. 농지개혁법은 위토로 인정받은 농지는 자경 또는 자영하지 않더라도 농지개혁의 매수·분배 대상에서 제외하도록 하였는데, ‘위토인정신청서’는 위토로 인정해달라는 신청서인 것이다.

1950년 농지개혁 당시 농지개혁법에 의해 매수하지 않는 농지는 제6조에 규정되어 있는바, 그것은 ① 자경?자영하는 농가의 호당 3정보 이내 소유농지, ② 자영하는 과수원·상전·종묘포·기타 다년성식물을 재배하는 농지, ③ 비농가의 100평 이내 가정원예지, ④ 정부·공공단체·교육기관 등에서 사용목적을 변경할 필요가 있다고 정부가 인정하는 농지, ⑤ 학교·종교단체·후생기관 등의 소유로서 자경 이내의 농지, ⑥ 학술연구 등 특수 목적에 사용하는 정부 인허범우 내의 농지, ⑦ 분묘를 수호하기 위하여 종전부터 소작료를 징수치 않이하든 기존 위토로서 묘 매1위에 2단보 이내의 농지, ⑧ 미완성된 개간·간척농지, ⑨ 본법 실시 이후 개간 또는 간척한 농지 등이다. “1949년 6월 이승만 정부가 농지개혁을 공포했는데, 지주들에게 엄청난 충격을 줬습니다. 장인이 대구의 천석꾼으로 한국민주당의 지역 간부를 맡고 계셨는데 ‘농지를 이승만에게 뺏겼다. 적반하장도 유분수지, 이용만 당했다’며 앓아 누우셨습니다. 정부에 진정서를 내겠다며 상경하는 지주들도 있고, 망연자실 정신을 놓고 거리를 헤매는 사람도 봤어요. 지주들이 목을 매달거나 물에 뛰어들어 자살했다는 풍문도 나돌았습니다.” 당시 기획처 사무관으로 근무했던 이선희(88) 경제기획원 전 차관보의 증언처럼 농지개혁에 대한 지주들의 반발은 대단했다. 이승만을 초대 대통령으로 만드는 데 일조한 한민당의 배신감도 컸다. 하지만 이승만은 집권 전부터 농지개혁이 최우선 과제라고 판단하고 있었다. 48년 3월 20일 친구이자 정치고문인 로버트 올리버 박사에게 보낸 편지에서 ‘일단 정부를 수립하면 (그동안 우리를) 한국의 파시스트, 반동세력 혹은 극우파라고 지탄하던 사람들은 우리가 이 나라를 얼마나 자유화하는가를 보고 놀랄 것입니다. 우리가 제일 먼저 처리할 과제는 농지개혁법입니다’라고 밝혔다.

◇대한민국 국민 만들기=대통령에 취임한 이승만은 진보적인 조봉암과 강정택을 농림부의 장·차관으로 기용했다. 평소 농지개혁을 역설해온 조봉암을 발탁한 이유에 대해 이승만은 올리버 박사에게 ‘농민을 장악하기 위해서’(48년 8월 4일자 편지)라고 설명했다. “공산혁명을 막기 위해서라도 시급히 농지개혁을 해야 한다”(서울신문 48년 12월 7일자)고도 주장했다. 당시 남한 인구의 70%가 농민이었다. 그중 80%가 소작농이었다. 이들은 소작지를 쥐고 있는 지주(한민당)의 정치·경제적 영향력으로부터 벗어나기 어려웠다. 심정적으로는 무상몰수·무상분배 방식의 농지개혁을 부르짖는 좌파(남로당)에 동조하고 있었다. 김일영 성균관대 교수는 “이승만이 추진한 농지개혁은 한민당과 남로당의 영향력 아래 있던 농민을 자신의 지지기반으로 끌어들이기 위한 고도의 정치행위”라고 평가했다. 49년 6월 의회가 통과시킨 농지개혁법에 대해 정부가 수정안을 제출해 50년 3월 개혁안이 최종적으로 공포됐다. 주요 내용은 ▶농지의 소유 상한은 3정보(약 3만㎡) ▶초과 농지는 유상매입·유상불하 ▶지주에게 평년작의 150%를 지가증권으로 지급 ▶농민은 30%씩 5년간 분할 상환 등이었다. 49년부터 실질적인 행정절차에 들어간 농지개혁은 한국전쟁 전까지 대상 농지의 70~80%를 분배할 정도로 순조롭게 이뤄졌다. 그 결과 해방 직후 농지의 65%나 차지하던 소작지는 51년 8%까지 줄어들었다. 유영익 연세대 교수는 “농지개혁은 역대 임금이 여러 번 시도했으나 조선 태조의 과전법 이후 한 번도 성사시키지 못한 어려운 과제”라며 “소작료의 중압과 경작권의 불안정성에서 해방된 소농들은 ‘이 박사 덕분에 쌀밥을 먹게 되었다’며 점차 이승만의 지지기반이 되어 갔다”고 평가했다. 당시 전북 김제군 봉남면에서 농민운동을 했던 송방용 헌정회 전 회장은 “소작농들은 ‘노예지 국민이 아니다’고 할 정도로 열악한 상황이었다. 일자무식에 한 끼 해결하기도 급급한데 나랏일에 관심을 가질 수 있겠나. 그런 시절에 농지개혁은 일대 혁명이요, 일대 진전이었다. 땅을 가진 소작농들은 자식을 학교에 보낼 수 있었다. 농지개혁은 암울한 과거를 딛고 오늘의 풍요를 일군 밑천”이라고 말했다. 김일영 교수는 “농지를 받은 농민은 이승만의 지지기반이면서 동시에 대한민국이라는 국가의 구성원으로 포섭되었다”며 “대한민국 국민이라는 정체성을 만든 첫째 계기가 농지개혁”이라고 주장했다. 역사상 처음으로 자기 땅을 갖게 된 소작농들은 한국전쟁 동안 북한의 선전 공세에도 불구하고 대한민국의 국민으로 충실히 남을 수 있었다.

◇한국 자본주의 태동=농지개혁법은 제8조에서 ‘(지주가) 지가증권을 기업자금에 사용할 때 정부는 융자를 보증한다’고 규정했다. 지주자본을 농업 관련 사업과 중소기업에 대한 투자로 유도해 산업구조를 재편하기 위해서였다. 서울신문 48년 12월 10일자에 따르면 이승만은 “지주들에게 토지를 내놓게 하는 대신 그들이 상당한 자본을 얻을 수 있게 하는 것이 긴요하다”고 주장했다. 김일영 교수는 “이승만은 토지에 묻혀 있는 대부분의 자본을 하루빨리 공업화로 전용하고 싶어했다. 그가 원한 것은 토지자본의 산업자본화였다”고 분석했다. 유영익 교수는 “정부는 지주가 산업자본가로 전업하길 원했지만 이 조항에 근거해 융자를 신청, 사업에 성공한 사례는 20건에 불과해 정부가 원래 기대했던 효과는 제대로 나타나지 않았다”고 지적했다. 이종수 헌정회 원로의회 부의장은 “지가증권을 받은 직후 전쟁이 터진 데다 급격한 인플레이션까지 겹쳐 가치가 폭락했다”며 “속상해하던 차에 동생이 재직하고 있던 동아대 총장의 요청을 받고 지가증권을 대학에 기증했다”고 말했다. 지가증권이 지주들에겐 애물단지였지만 귀속재산을 불하받으려는 신흥기업가들에겐 유용했다. 귀속재산 매입 대금을 치를 때 액면 전액을 인정받았기 때문이다. 피난 보따리 속에서 뒹굴던 지가증권이 액면가의 25~70%(평균 50%)로 매매되기 시작했다. 송방용 전 회장은 “피란 시절 모 대학 창립자의 부인은 고향에서 지가증권을 싸게 사들인 뒤에 부산에서 웃돈을 받고 되파는 지가증권 장사를 해 그 수익을 학교기금에 보태기도 했다”고 회고했다. 활발해진 지가증권 거래는 본격적인 증권시장을 태동시켰다. 49년 11월~55년 5월 증권회사 총거래액 107억여원 가운데 73%인 78억여원이 지가증권이었다. 이영훈 서울대 교수는 “이처럼 지가증권 거래를 통해 비록 우회적이긴 하나 적지 않은 지주자본이 산업자본으로 전환됐다”고 설명했다.